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另，从王利明在其文中所举的例子来看，其所指的行政权力外延较为宽泛，不仅包括刚性行政权力，还包括柔性的行政给付与服务，如行政主体承诺的给予政策优惠、提供协助办理行政手续等。

依此，乡镇人民政府行使县级人民政府职能部门交由的行政处罚权，需要被纳入行政处罚权产生与运行的融贯性链条之中。但是，对乡镇人民政府行使职权规定没有作出依照法律规定的权限的前缀限定。

除授权形式外，对于行政执法职权指导目录之外的行政执法权，基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权，县级人民政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚，即委托构成对授权形态的行政处罚权下沉乡镇人民政府的补全。（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。按照法教义学主流观点，行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。法律规范只有在高位阶原则或价值统领下，将其通盘考虑，规范之间的融贯性才能获得正当性。因此，在行政系统内部，在自己的职权范围内，纵向上的上级人民政府委托下级人民政府、上级人民政府职能部门委托下级人民政府职能部门行使行政处罚权，不存在受托主体在人、财、物等保障上的困扰。

[29]这也说明，不需要有特别法的规定作为行政委托的法律依据。学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力，但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。美国针对濒危动物专门制定濒危动物法案。

从相对狭隘的野生动物保护升格为全面系统的动物保护既是与国际接轨，也是系统性重构人与动物的法律关系，有力推动宪法要求的生态文明发展。《野生动物保护法》第四条规定实行保护优先、规范利用、严格监管的原则。立法机关针对突发原因不明的传染病建立了特殊应对机制，包括以下三部分。立法机关在修改《野生动物保护法》时，应当充分考虑《动物防疫法》面临的客观困难。

人工繁育野生动物的规范利用可以在动物保护的大框架下得到妥当安排，可以在公共卫生风险和经济价值之间根据比例原则加以谨慎权衡。人工繁育野生动物虽属于野生动物，但得不到《野生动物保护法》的严格保护。

在宏观层面，立法者一边制定《野生动物保护法》，为野生动物筑起制度的高墙加以严格保护，另一边制定《畜牧法》，为家畜家禽制定绵密的制度加以规范利用。一方面，应着重将《传染病防治法》的单线防御改造为纵深防御。应当建立《动物防疫法》与《野生动物保护法》的倒挂机制，将成熟的检疫技术标准作为人工繁育利用野生动物的前置条件。在2021年修订前，《动物防疫法》第三条规定：本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

可以说，这四部法律之间的深层裂缝至今未被发现，依然处于研究的盲点。从动物缩小到野生动物，从野生动物缩小到受保护的野生动物，从受保护的野生动物缩小到保护名录上的野生动物，再从保护名录上的野生动物缩小到保护名录上的野生动物的野外种群。突然发生是在强调传染迅速，必须及时应对。这份名录表明，我国法律法规上的人畜共患传染病仅指人与家畜家禽之间的共患传染病，不包括许多严重的人兽共患传染病。

立法机关清楚地认识到，人畜共患传染病既会造成动物疫情，也会危害人体健康和公共卫生。然而，由动物限缩而来的野生动物却是一个不确定的法律概念。

诸多野生动物人工种群被视同家畜家禽，它们被大量人工繁育利用。试问：人工繁育的野生动物究竟是《野生动物保护法》上的野生动物，还是《畜牧法》意义上的家畜家禽？第一，从宏观上看，《野生动物保护法》也保护人工繁育的野生动物，但在微观上却往往将其剔除出保护范围。

这种纵深防御能够从宏观上有效拉开人与野生动物的安全距离，有效防范重大公共卫生风险。应该说，动物概念具有确定的内涵与外延，能够消除野生动物概念给法律体系带来的不确定性。《传染病防治法》第二十五条、第三十六条、第七十五条以及《动物防疫法》第四条、第十条、第三十四条、第九十六条共同规定人畜共患传染病的防治机制，划定了不同主管部门的职权范围。第二，将确定发生人传人作为突发原因不明传染病的关键判断标准。在宪法已经明确要求保护动物的前提下，法律不应再将动物一分为二，分别制定《野生动物保护法》和《畜牧法》。根据世界卫生组织和联合国粮农组织的意见，200余种人与动物共患传染病当中有90多种较为严重，其中包括非典和新型冠状病毒感染。

在这个萌芽阶段，病原体刚刚发生变异，才从作为自然宿主和中间宿主的野生动物传染到人体，还未在人类之间大规模传染开来。它也被称为人兽共患传染病，此处的兽即动物，是畜的上位概念。

它既难以有效监测人工繁育野生动物发生的新型疫病，也难以有效监测人类被野生动物传染新型疫病。但现实是，它名为《野生动物保护法》，却大量掺杂了利用目的。

以德国动物保护法为例，其第1条以动物为基本概念，第3条规定野外生活的动物。上述因素共同导致的结果是：中国野生动物产业经过三十多年的发展，已经位居世界首位，但相关检疫防疫等制度建设还有许多薄弱点和空白处。

从以下两方面来看，这种名与实之间的偏差可能会引发法律漏洞，不利于公共卫生风险的有效防范。第一，将制度防线前移，从确定的人传人向前推进到可能的人传人。如果在兽传人这个萌芽阶段建立起监测预警机制，《传染病防治法》就有可能在兽传人阶段及时发挥作用，尽早启动疫情防控机制，将仓促应对的遭遇战变成歼灭战，甚至将疫情控制在萌芽状态。从表面上看，这个二元划分是清晰的。

不止于此，这个二元划分进一步导致了《野生动物保护法》与《动物防疫法》产生空白，尤其表现在人畜共患传染病这一概念上。之后，该条修改为本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物。

总体上看，《传染病防治法》还没有覆盖兽传人，该环节依然处于制度真空的状态。（二）《野生动物保护法》的内部漏洞倘若《野生动物保护法》是一部纯粹的保护法，那么，纵然野生动物这一概念带有明显的不确定性，产生的法律漏洞也未必会隐藏多么重大的公共卫生风险。

林业草原部门重视野生动物利用，许可了大量野生动物进入商业性利用。再次，应在动物保护法的大框架下调和保护与利用的紧张关系。

该法产生内部漏洞的根源在于宏观与微观之间的张力。随着改革开放的深化，社会价值趋于多元化和复杂化，各种价值利益纷纷涌入上述法律领域。原因不明是指难以确定传染源、传播途径和易感人群。就规范层面来看，《动物防疫法》与《传染病防治法》都没有覆盖兽传人阶段。

可以说，《野生动物保护法》内部其实存在一部相对独立的野生动物利用法。简单来说，前两者是前沿阵地，后者是核心阵地，共同形成了分工、配合和补充关系。

在宏观层面，《动物防疫法》要求所有人工利用的动物都要纳入防疫，无论它是家畜家禽，还是人工饲养、合法捕获的野生动物。例如，2020年1月20日，国家卫生健康委员会在确认存在人传人后随即发布公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

第一，应当填补传染病防治环节的漏洞，着重填补《传染病防治法》与《动物防疫法》之间的空白，将人畜共患传染病修改为人兽共患传染病。发现突发原因不明的传染病后，就应当依据依法防疫和分类管理两个基本原则，将它纳入法定传染病并加以分类，同时依法启动后续防治机制和应对措施。